Публікації

Надання соціальної допомоги з урахуванням участі працездатних незайнятих одержувачів допомоги у громадських роботах – механізм, що доволі широко використовується у різних країнах світу. Запровадження такого механізму в Україні може бути доцільним для стимулювання одержувачів соціальної допомоги до повернення на ринок праці та зменшення зловживань з боку осіб, які зайняті в тіньовому секторі економіки та не декларують своїх доходів. Презентація подає короткий огляд механізму та оцінку потенційних наслідків його запровадження.

Головним недоліком чинної методики обрахунку доходу для визначення права на отримання деяких видів соціальної допомоги є неможливість урахування доходів, які не мають офіційного підтвердження, але є значними через велику частку неформальної економіки в Україні. Презентація дає опис передумов та впровадження методики непрямої оцінки доходу заявників на призначення соціальної допомоги, яка дає можливість врахувати доходи, отримані з неформальних джерел – від неформальної зайнятості, сільськогосподарського виробництва, активів. За непрямим методом, оцінка доходу базується на звичайних соціально-економічних характеристиках громадян (сімейний стан, рівень освіти, зайнятість тощо).

18556-img

Рекомендації у сфері політики надання соціальної допомоги сформувалися під час впровадження проекту «Удосконалення системи соціальної допомоги» впродовж 2008–2010 років. У документі подано пропозиції щодо запровадження непрямого оцінювання доходу заявників при визначенні їх права на соціальну допомогу, яка надається з урахуванням доходу, та з удосконалення механізмів надання житлових субсидій та пільг, транспортних пільг і пільг на послуги зв’язку. Велика частина документу присвячена пропозиціям щодо підвищення інституційної спроможності інституту державних соціальних інспекторів, рекомендаціям з розробки дієвої системи боротьби з шахрайством і запропонованим новим процедурам обробки заяв, призначення допомоги та нагляду за одержувачами допомоги. Також подано пропозиції щодо надання соціальної допомоги працездатним незайнятим одержувачам з урахуванням їх участі у громадських (соціально значущих) роботах.

Чинна система надання пільг характеризується численними проблемами і потребує реформування. Цю презентацію присвячено аналізу таких можливостей. В ній подано огляд міжнародного досвіду трансформування пільг в адресну допомогу та/чи надання їх з урахуванням рівня доходів одержувачів, а також рекомендації щодо змін у системі пільг в Україні.

Завдання з розробки, впровадження і застосування моделі непрямої оцінки доходів, яка б використовувалася для визначення загального доходу сім’ї, поставлено в рамках пілотного проекту №3 “Впровадження уніфікованих критеріїв оцінки доходів домогосподарств, що претендують на отримання будь-якого виду соціальної допомоги”. Дана модель, як очікується, повинна підвищити точність оцінки доходів, покращить адресність надання соціальної допомоги та/або підвищить ефективність діяльності соціальних інспекторів. Модель непрямої оцінки доходів – це метод, який на основі офіційно задекларованого доходу та оціненого непрямими методами незадекларованого доходу використовується для дооцінки загального доходу сім’ї.
В процесі дослідження було проаналізовано міжнародний досвід використання цього і аналогічних підходів у різних країнах світу, включаючи Грузію, Російську Федерацію, а також Боснію і Герцеговину. Також було проведено симуляцію застосування моделі непрямої оцінки доходів на основі бази даних Обстеження Умов Життя Домогосподарств (ОУЖД) 2008 року та даних, зібраних п’ятьма пілотними управліннями у 2009-2010 роках. Для того, щоб вибрати найкраще формулювання моделі, в першу чергу використовувалися критерії теоретичної значимості та простоти, показники щільності зв’язку залежної та незалежних змінних (коефіцієнт детермінації) та статистичної значимості (р-значення). У результаті з великої кількості альтернативних моделей обрано чотири специфікації:
1. Класична лінійна модель (LM1), яка не включає задекларований дохід як незалежну змінну.
2. Класична лінійна модель (LM2), яка включає задекларований дохід як незалежну змінну.
3. Модель Хекіт (HM1), яка не включає задекларований дохід як незалежну змінну.
4. Модель Хекіт (HM2), яка включає задекларований дохід як незалежну змінну.
Класична лінійна модель LM1 генерує дооцінку доходів домогосподарств/сімей, які значно коливаються (є дуже волатильними). Дооцінений дохід двокрокової моделі HM1 є близьким до константи і незначно залежить від величини задекларованого доходу. З іншого боку, класична лінійна модель LM2 та двокрокова модель HM2, використовуючи всю наявну інформацію, в більшості випадків показують надійніші результати. Оцінки доходів моделями LM2 і HM2 є досить схожими, але остання модель є складнішою у розробці та застосуванні. Тому рекомендується використовувати модель LM2.
Симуляція на основі даних, зібраних пілотними управліннями, показує, що загальний дооцінений дохід перевищує задекларований в середньому на половину (28% – дохід від сільського господарства, 26% – дохід з інших джерел). Це говорить про те, що заявники, як правило, занижують загальний дохід приблизно на 35% (дані про доходи, зібрані в базі даних ОУЖД, також можуть бути занижені, хоча набагато менше). Як показують результати моделювання, рівень заниження суттєво відрізняється за типами сімей і видами соціальної допомоги. Наприклад, загальний дооцінений дохід для сімей заявників, які звертаються за субсидією на паливо чи житлово-комунальні послуги (ЖКП), лише на 28% більший, ніж задекларований дохід, тоді як випадках звернення за допомогою малозабезпеченим сім’ям чи сім’ям з дітьми дооцінений дохід у два-три рази вищий за задекларований (у базі даних пілотних управлінь багато кандидатів задекларували нульові доходи). Наступні кроки моделювання показали, що застосування дооціненого доходу для визначення права на отримання соціальної допомоги при збереженні існуючих критеріїв призведе до виключення багатьох сімей із програм допомоги.
Одне із можливих рішень полягає у зміні порогового розміру доходу, який дає право на допомогу, та/або врахуванні лише частини додатково дооцінених доходів (а не загальної суми) при оцінці доходів сім’ї. У разі великої різниці між задекларованим та дооціненим доходом соціальним інспекторам рекомендується вибрати таку сім’ю для додаткової перевірки та обстеження.

У все більшій кількості країн електронні соціальні карти (ЕСК) розглядаються як передовий спосіб надання допомог одержувачам як в грошовій, так і в натуральній формі, що допомагає полегшити облік операцій, понизити транзакційні витрати і можливість шахрайства. На додаток до вказаних переваг були визначені деякі потенційні вигоди для України. Зокрема це поліпшення обліку одержувачів пільг, можливість створення бази «кредитних історій» одержувачів, схильних до шахрайства, узгодження виплат різних видів допомоги і так далі.
З метою виявлення основних проблем і умов успішного впровадження ЕСК, був проведений огляд міжнародного досвіду розвинених країн (США, Австралія, Нова Зеландія) та російських ініціатив.
В світі використовуються самі різні види ЕСК. Вони варіюються від I), банківських карт, які використовуються лише для доставки монетизованної допомоги, II), дисконтних карт, підтверджуючих право їх власника на здобуття знижки до III) смарт-карт, які є способом надання допомоги як в грошовій, так і в натуральній формі, і дозволяють контролювати використання грошей. Найбільш уживаною є транспортна соціальна карта, яка надає пасажирам право на безкоштовний проїзд, або на знижку від повної вартості проїзду.
Вигоди від впровадження технології соціальних карт в різних країнах різноманітні. Електронні картки забезпечують аутентифікацію користувачів, що робить систему соцзахисту менш привабливою для потенційних шахраїв (наприклад, транспортні смарт-карти порівняно з паперовими або магнітними квитками пропонують додатковий захист від шахрайства). Для користувачів ЕСК забезпечується зручність (одержувач може отримати гроші, знаходячись далеко від місця проживання) і значна безпека (баланс залишається недоторканим у разі втрати карти). Поєднання соціальних карт з банківською картою може відігравати роль програми включення у фінансову діяльність, коли одержувачі, які були незнайомі з офіційною фінансовою системою, в результаті ЕСК стають постійними клієнтами банку.
Найбільш передова технологія ЕСК на даний момент впроваджена в США, де ідея використання карт з’явилася в результаті бажання уряду контролювати як витрачається державна допомога. Смарт-карти, які були апробовані в програмі WIC, зберігають у пам’яті не лише суму доступних грошових коштів, але і список товарів першої необхідності, які одержувач допомоги може придбати. Таким чином, держава не лише забезпечує право людей на допомогу, але і контролює, чи витрачається ця допомога належним чином.
Росія також пропонує приклад успішного використання ЕСК – введена в 2002 році соціальна картка москвича в даний час доступна для всіх москвичів, що мають право на здобуття допомоги, і надає доступ до громадського транспорту, фінансових, соціальних і медичних послуг. Карта дозволила забезпечити надійний рівень захисту від шахрайства, особливо у сфері перепродажу пільгових квитків на транспорт, а також забезпечила створення загального електронного реєстра пільговиків.
В Україні в 2006 і 2007 роках у Києві було запропоновано ряд ініціатив по впровадженню електронних соціальних карт, які так і не стали реальністю. Врешті-решт, проект був здійснений в 2008 році в Одесі і фінансувався з місцевого бюджету. Соціальні карти одесита за своєю суттю є банківськими смарт-картами з окремою функцією оплати товарів і послуг, що субсидуються. Основною проблемою впровадження карток виявився низький показник участі населення – лише 20% відгукнулися на першу пропозицію отримання картки. Частково даний факт може бути пояснений малою вартістю пропонованої через картки допомоги.
Ґрунтуючись на міжнародному досвіді і досвіді Одеси, можна зробити наступні висновки:
1. Електронні соціальні карти можуть бути успішно впроваджені як на місцевому, так і на національному рівні. Надання транспортних пільг за допомогою електронних карток має вирішальне значення для ефективності і успішності їх впровадження на місцевому рівні, тоді як при впровадженні ЕСК на рівні країни важливими стають значний розмір допомоги і різноманітність видів допомоги, що надаються через одну карту. Таким чином, для збільшення привабливості ЕСК, важливою є співпраця декількох постачальників послуг, органів соціального захисту і надійність банківської системи. Для аналізу технічних особливостей впровадження ЕСК та оцінки витрат і вигод від їх впровадження, необхідно провести додаткові дослідження.
2. У зв’язку з невеликим досвідом по використанню електронних карт серед уразливих груп населення в Україні, про прийнятність для населення самого факту використання електронних карт може стати однією з перепон, для усунення якої потрібна ретельно підготовлена інформаційна кампанія.

Завдання щодо розробки пропозицій змін, які б дозволили спрямувати житлові субсидії сім’ям з низьким рівнем доходу, було поставлено в рамках пілотного проекту “Удосконалення механізмів надання житлових субсидій”. Також воно певним чином пов’язане з пілотним проектом “Удосконалення механізмів надання пільг”. Перш ніж це конкретне завдання було сформульовано, ми підготували дослідження світового досвіду монетизації пільг (Росія, Киргизстан, Молдова, Казахстан) та систем надання житлових допомог (Болгарія, Чеська Республіка, Угорщина, Польща). Окрім того, ми проаналізували правила надання житлових субсидій в Україні та дієвість цього виду допомоги (на основі обстежень умов життя домогосподарств (ОУЖД) 2006 та 2008 років та інформації, зібраної в п’яти пілотних управліннях у другому півріччі 2009 року). Все це дозволило зробити висновок, що зміни в системі житлових субсидій повинні радше зосереджуватися на поліпшенні адресності та пом’якшенні наслідків зростання витрат на житлові субсидії, аніж на питанні “монетизації” субсидій. rnЗ огляду на це, було розглянуто кілька підходів до удосконалення системи житлових субсидій. Вісім варіантів змін були перетворені на конкретні гіпотетичні сценарії, які було досліджено на основі даних ОУЖД 2008 року та – наскільки це було можливим – на основі адміністративних даних МПСП. Варіанти змін покликані усунути основні вади системи житлових субсидій. Серед варіантів удосконалення системи субсидій ми розглянули наступні:rn1. Збільшення розміру відсотка обов’язкового платежу заявників (до 30% їх доходу для домогосподарств, які зараз сплачують 20%).rn2. Зниження розміру відсотка обов’язкового платежу (до 10%) для сімей з двома та більше дітьми, доходи яких не досягають прожиткового мінімуму. rn3. Запровадження максимального рівня доходу, який дає право на отримання субсидії (на рівні 2 чи 3 прожиткових мінімумів для домогосподарства).rn4. Запровадження максимального розміру площі житла, яка дає право на отримання субсидії (розмір вищий за нинішню норму житла).rn5. Зближення механізму надання субсидій та допомоги малозабезпеченим сім’ям (на період, поки держава не може гарантувати виплату допомоги виходячи з розміру прожиткового мінімуму).rn6. Встановлення максимального розміру субсидії (50% сукупних нарахувань за спожиті домогосподарством житлово-комунальні послуги; 50% чи 75% фактичного платежу домогосподарства).rn7. Спрощення правил обрахунку субсидії із застосуванням розрахункових норм споживання послуг на 1 кв. м площі житла.rn8. Об’єднання житлових субсидій та допомоги малозабезпеченим сім’ям в один вид допомоги з новим механізмом її надання (шляхом виключення нарахувань на житлово-комунальні послуги в межах норм з сукупного доходу та доповнення його до нового гарантованого рівня доходу).rnМи проаналізували основні ефекти обраних сценаріїв, зокрема їх вплив на дієвість (зміну рівня видатків на субсидії та їх розподіл) та ефективність житлових субсидій (зміни в охопленні субсидіями вразливих груп населення). Результати аналізу можуть послужити надійною основою для розробки пропозицій реформи. На основі виконаної роботи можна запропонувати три варіанти удосконалення системи житлових субсидій. «Консервативний» варіант, що значною мірою базується на нинішніх принципах призначення субсидій, може полягати у спрощенні правил обрахунку субсидії із застосуванням розрахункових норм споживання послуг. «Поміркований» варіант змін може передбачати запровадження максимального рівня доходу (на рівні 2 прожиткових мінімумів) та максимального розміру площі, які дають право на отримання субсидії, у поєднанні з коригуванням розміру відсотка обов’язкового платежу. «Радикальний» варіант змін може полягати в об’єднанні житлових субсидій та допомоги малозабезпеченим сім’ям в один вид допомоги. Усі варіанти змін сприяють підвищенню адресності надання субсидій, але вимагають збільшення фінансування, що різниться між варіантами від незначного до доволі суттєвого. Зважаючи на те, що перший варіант реформи може виявитися дорогим, а останній має супроводжуватися значними системними змінами одночасно для двох видів допомоги, «поміркований» варіант реформи може виявитися оптимальним.

Підходи до вдосконалення системи соціальної допомоги в Україні

Надання соціальної допомоги з урахуванням участі працездатних незайнятих отримувачів допомоги у громадських (соціально значущих) роботах – механізм, що доволі широко використовується у різних країнах світу. Зазвичай застосування цього механізму покликане створити стимули для збереження зайнятості/повернення на ринок праці працездатних незайнятих осіб, які звертаються по соціальну допомогу. rnГоловна мета пропозицій, які розробляються в рамках п’ятого пілотного проекту для України, дещо ширша і полягає у підвищенні адресності надання соціальної допомоги, стимулюванні отримувачів соціальної допомоги до повернення на ринок праці та у зменшенні зловживань, пов’язаних з отриманням соціальної допомоги, зокрема з боку осіб, які зайняті в тіньовому секторі економіки та не декларують своїх доходів. Потреба в цьому зумовлена кількома чинниками.rnЗ одного боку, особи, які отримують соціальну допомогу, часто припиняють самостійні спроби поліпшити свій матеріальний стан шляхом працевлаштування чи пошуку роботи з вищою платнею, натомість покладаючись на державну підтримку. Вони можуть вибувати зі складу робочої сили на тривалий час, упродовж якого отримують допомогу, після чого їм може бути вкрай важко реінтегруватися до ринку праці.rnЗ іншого боку, частина отримувачів соціальної допомоги можуть бути неформально зайнятими, але не декларувати своїх доходів, щоб зберегти право на допомогу чи отримати її у вищому розмірі. Таким чином, відбувається розпорошення державних коштів на підтримку тих осіб, які насправді не є нужденними.rnДля досягнення поставленої мети ми пропонуємо надавати соціальну допомогу із залученням наступних категорій заявників (або членів їх сімей) до громадських (соціально значущих) робот:rn• працездатних осіб, які не працюють/не навчаються та не зареєстровані у центрі зайнятості;rn• безробітних осіб, які перебувають на обліку у центрі зайнятості, але не отримують допомогу з безробіття;rn• зайнятих (в офіційному чи неофіційному секторі економіки) працездатних осіб, чий середньомісячний дохід не досягає рівня мінімальної зарплати.rnУ своїх пропозиціях ми розглянули низку варіантів залучення вказаних категорій осіб до участі у громадських (соціально значущих) роботах, що різняться за такими критеріями: (1) добровільна чи обов’язкова участь у громадських (соціально значущих) роботах; (2) неоплачувані чи оплачувані громадські (соціально значущі) роботи; (3) диференційований чи недиференційований розмір допомоги при участі у громадських (соціально значущих) роботах.rnРізні варіанти запровадження громадських (соціально значущих) робіт дозволять досягти поставлених цілей неоднаковою мірою. Ми вважаємо, що варіанти з обов’язковим залученням вказаних категорій заявників до громадських (соціально значущих) робіт більше сприятимуть цьому порівняно з «добровільними» варіантами. Окрім того, механізми з обов’язковим залученням до громадських робіт можуть бути застосовані не лише до заявників, які звертаються по допомогу малозабезпеченим сім’ям, але й до тих, які звертаются по субсидії чи по допомогу сім’ям з дітьми, що надаються з урахуванням доходу. Водночас, імовірність того, що механізм зможе ефективно функціонувати на місцях, у випадку неоплачуваних робіт є вищою, аніж у випадку оплачуваних робіт, з огляду на можливий брак у замовників коштів для їх фінансування.

Серед завдань програми Пілотні Проекти Соціальної Допомоги (ППСД) було проведення експериментів по розробці нових методів оцінки доходів в українських умовах з акцентом на методологію непрямої оцінки доходів (НОД), яку вперше розроблено Світовим Банком.
Діяльність поточної системи соціальної допомоги в України є задовільною з точки зору адресності надання допомоги, що базується на оцінці доходів. Як правило, для оцінки доходів застосовується перевірка документів. Також використовуються, але дещо нерегулярно/без чіткої процедури, інші методи (бальна методика оцінки доходів, неверифікована оцінка доходів, вибіркова оцінка доходів та самовідбір). Нерегулярність застосування таких методів часто відбувається через обмежені можливості (перевантаження службовців управлінь Мінпраці). Щодо усіх видів трансферів (усі види допомоги й пільг, більшість з яких надаються без врахування доходів), загальна адресність, нажаль, є досить низькою.
Метод НОД є одним із інструментів відбору найбільш нужденних для надання соціальної допомоги (за рахунок зменшення помилок включення та виключення), та підтримки ефективного використання обмежених бюджетних ресурсів. НОД є “змішаною” методикою, оскільки включає прямі й непрямі методи: а) прямі методи, а саме оцінка доходів на основі документів (формальна перевірка доходів) і б) непрямі методи, а саме бальна оцінка доходів (оцінка доходу й/чи нужденності ґрунтується на спостережуваних/вимірюваних показниках, що пов’язані чи корелюють з доходами, які вони відображають, включаючи місце проживання і соціально-економічні характеристики).
НОД у тому вигляді, який був розроблений Світовим Банком, націлений на оцінку загального доходу, який розбивається на дві категорії: а) дохід, що легко перевірити (задекларований дохід – ЗД), – офіційна зарплата, пенсії, допомоги і б) дохід, що важко перевірити (незадекларований дохід – НД), який визначається, наприклад, при самозайнятості заявника чи використанні земельних ділянок. Незадекларований дохід може дооцінюватись на основі бальних показників, визначатись за допомогою економетричної моделі чи на основі інших методів.
Потенційно НОД може використовуватись наступним чином: а) додаткове джерело інформації, б) інструмент для «Профілювання клієнта» і в) розширення існуючих методів (а не їх заміна). Наступним кроком повинно бути впровадження НОД у пілотних управліннях (наприклад, застосування НОД для визначення права на надання соціальної допомоги), однак тільки у відібраних регіонах, для певних категорій заявників, які потрапили до хронічної (довгострокової) бідності або отримують в основному необліковані доходи (наприклад, від сільськогосподарської діяльності).
Існує значний міжнародний досвід застосування НОД, який може бути використаний в Україні. Вважається, що цей метод є особливо корисним у країнах із середнім рівнем розвитку, де відносно висока частка доходів перебуває у тіньовому секторі та/або не обліковується (до цієї групи належить Україна).
Основним недоліком НОД є необхідність постійного оновлення даних та значних аналітичних потужностей управлінь праці та соціального захисту. Також прогнози важкооцінюваного доходу методом НОД є усередненими значеннями (математичне очікування), які в деяких випадках можуть значно відрізнятися від реальних значень.
У випадку якщо планується офіційне та всебічне впровадження методу НОД в Україні, то існує необхідність проводити значні підготовчі роботи та розбудовувати можливості управлінь.

Переглянути архів по роках